评述南京国民政府的五院制

减小字体 增大字体 作者:夏 静  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2009-12-02 12:46:19

  南京国民政府于1928年10月设立了行政、立法、司法、考试、监察五院,正式成立了五院制的政治体制。那么五院的设立,是否真正做到了五权分立,是否真正起到了防止个人独裁的作用呢?早在国民政府统治时期,一些真正严肃的法学家、史学家就指出,所谓五权分立、五院独立行使五权根本就没存在过。其云:“设立五院即非五权分立,因为五院之上尚有国民政府总其成,且各院对各该权未能独立行使”。我们通过对五院制的考察与研究,发现它实质上是国民党一党专政。
  
  一、五院制政府的组织机构
  
  1928年10月4日,国民党中央颁布了第172次党务会议通过的《训政纲领》,共六条内容:第一,训政时期由国民党全国代表大会领导国民行使政权;第二,国民党全国代表大会闭幕时,以政权托付国民党中央执行委员会执行之;第三,依照总理建国大纲所定,选举、罢免、创制、复议四种政权,应训练国民逐渐推行,以立宪政之基础;第四,国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权;第五,国民政府重大国务之执行,受国民党中央执行委员会指导监督;第六,国民政府组织法之修正及解释由国民党中央执行委员会政治会议施行。
  纵观《训政纲领》,是要建立一个在国民党绝对控制下和领导下的国民政府,按照蒋介石的解释,训政时期就是要“厉行党治”,由国民党“代表人民负建国大任”,“以党来管理一切”,“一切要由党来负责”。也正如孙科所说的那样:“以党专政来支配国家,使中华民族在党的训政下讨生活”。于《训政纲领》颁布的同时,《中华民国国民政府组织法》也正式出台。
  从体制上看,置于国民党领导下的国民政府设主席一人,设国务会议(1930年11月改成国民政府会议,1931年12月改为国民政府委员会)。下设行政、立法、司法、考试、监察五院。
  在这一体制下,国民政府的作用如何,关键在于它与国民党中执委的关系如何;而国民党中执委又掌握在以北伐之功左右党内事务的党军手中。因此,在蒋介石担任国民政府主席的时候,主席和国务会议权力极大,有处理国务、议决各院之间不能议决的事项之权,还有议决和公布法律之权。而到1931年12月蒋介石辞去主席职务后,主席和国务会议的权力就大为缩小。1931年12月26日,国民党四届一中全会通过的《政制改革案》,规定:“国民政府主席为中华民国元首,对内对外代表国家,但不负实际政治责任,亦不兼其他官职。”而五院院长则“各自对国民党中央执行委员会负责”“权随人移”成为这一体制的主要特征。
  行政院设立于1928年10月,下设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部、教育部、交通部。第一任院长为谭廷闿,行政院向国民政府主席负责。到蒋介石担任行政院院长一职后,行政院改向中执会负责。立法院设立于1928年12月,负责议决法律、预算、大赦、宣战、媾和及其他重大国际事项。第一任院长为胡汉民,立法院直接对国民党中执会负责,所议事项得事先由国民党中央执行委员会提出原则或加以许可。司法院设立于1928年11月,执掌司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权,负责解释法律、变更判例。第一任院长为王宠惠,司法院直接对国民党中执会负责,下设最高法院、行政法院、公务员承接委员会等。考试院设立于1930年1月,负责公务人员的考选与铨叙事宜,从理论上,公务员及专门技术人员均需经考试院考选铨叙后方可任职,第一任院长为戴季陶,考试院直接对国民党中执会负责。监察院设立于1931年2月,依法行使弹劾权和审计权。第一任院长为蔡元培。监察院直接对国民党中执会负责,下设若干监察使,分赴全国各监察区行使弹劾权。
  除了五院之外,国民政府还下设了参谋部、训练总监部、军事参议会、建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会及其他一些特种委员会,作为国民政府的直属机构。
  国民政府的五院制,在形式上体现了权力制衡原则,不失为一个民主体制的框架。但在实质上,由于以党治国的界定,使得五院制国民政府没有能够起到正常的作用。党的机构和政府机构权力重叠,相互冲突,使行政机构无法正常运行,党的机构则无力承担治国重任,党政矛盾成了这一时期政治上的突出问题。在这种局势下,国民政府的运转,不是靠正常的组织建制、法规制度和规范操作,而是靠领导人的个人地位和影响力。这样,民主的法制型政府模式在实际上却变成了专制的人治型政府模式。
  
  二、五院制的实质
  
  在蒋介石和国民党官方用语中,“党国”是使用频率最多的词语之一。在他们的意识里,国家是国民党一党的,国民党即国家和政府的代名词,以党治国,一党专政,天经地义;五权分立,掩人耳目。
  以党治国发轫于“训政”之初。蒋介石的所谓“训政”,就是要由国民党来训练人民行使政权,实际上就是国民党一党专制,以党治国。在“训政”伊始,蒋介石强调必须以党治国,各社会团体“一定要养成党化、军队化”,完全听命于国民党。1928年10月,国民党中常委通过的《训政纲领》把国民党法定为最高训政者,把国民党中央执行委员会议定为指导全国实行训政、监督指导国民政府重大政务施行的机构。言外之意,其五院制及“五权分立”只是其附庸与工具,徒有其名。

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