行政规制的法制完善浅析

减小字体 增大字体 作者:杨建顺  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2012-09-14 09:30:30

一、改革行政规制的核心任务

行政规制是政府对社会公共事务进行规范、管理与服务的一种手段。在中国, “行政规制”尚不是实定法上的术语,存在不同的观点。在“通过规制个人及企业的活动,以维护秩序或者事先防止危险的行政作用”这层意义上,可以说行政规制与行政许可或者行政审批是具有密切联系的概念。行政规制一般是通过行政审批、行政许可来实现的,行政审批、行政许可是行政规制最主要的实现方式和手段。本文所探讨的行政规制,主要包括这两者。

21311年11月14日,国务院深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上,温家宝总理强调: “进一步清理、减少和调整行政审批事项,推进政府职能转变。” “确需保留的审批事项,要按照公开透明、便民高效的要求,依法进一步简化和规范审批程序,创新服务方式,优化流程,提高效能。”2012年3月26日,国务院第五次廉政工作会议再次重申“深入推进行政审批制度改革”。这既表明国家对行政审批制度改革的重视,也说明行政审批制度改革具有长期性和艰巨性。

2003年《行政许可法》的制定,是始于上世纪末的行政审批制度改革的重要成果。该法不仅应当成为行政审批、行政许可领域的基本法规范,而且也应当是对整个行政领域的依法行政具有重要示范作用的标杆性法典。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》即体现了该法的精神。该法施行之后,行政审批制度改革的一个重大课题,便是如何在该法的规范下切实地展开。

换言之,以行政许可和行政审批为主要组成部分的行政规制改革,应当以《行政许可法》为基本法规范。改革行政规制的核心任务,是推进规制系统的整合优化,以解决行政规制合理化问题。改革的指导原则应当是落实行政程序的三大基本原则:公正原则、效率原则和公开原则。改革完善的具体目标,则应从两个方面着手:深化行政规制的法制建设;注重行政规制的关联性制度建设。

行政规制的法制建设包括三大部分,即行政规制决策、行政规制运行及行政规制监督和责任。这三方面的法制建设相辅相成,共同构成行政规制的法制度。行政规制的决策和运行,是行政规制制度两个不同层面的问题。行政规制的监督和责任,既可单独来把握,也可作为行政规制的法制组成部分来理解,其是否有效运作,在一定程度上也决定着行政规制本身的运行是否完善。

行政规制改革只有和与其关联性密切的政府职能转变、政府机构改革、公务员队伍建设和素质提高等多项制度改革结合起来,才能巩固改革成果。由于篇幅的限制,本文对此部分不展开探讨,留待日后专题研究。

二、行政规制决策的法制完善

(一)设立行政规制的正当性

1.目的的均衡性与作用的补充性

国家对涉及公共利益且通过市场机制难以合理解决的事项依法进行干预,其目的应当是实现被干预主体的权利和自由与公共利益之间的适当均衡。完善行政规制,须强调其在市场经济发挥基础调节作用这一前提下的补充性,合理协调公共利益与私人利益之间关系。田

2.相对人参与权的确保

伴随着以权力制约行政权力的模式发展为充分尊重和服从行政权力的秩序和权威,并强化以行政相对人的程序权利来制约行政权力的模式,同时,从单一的秩序行政到社会国家、福利国家中的秩序行政、整序行政和给付行政的多元化田,使得传统行政管理“高权”手段的局限性已十分明显,调动行政相对人积极参与的行政民主做法备受青睐。在行政规制的设定与行政规制的评估和监督方面,行政相对人和利害关系人的参与权是依法、科学进行行政规制决策的内在要求。

(二)行政规制决策的规范化

科学、民主的规制决策,应当是对行政规制自身规律性的反映,是对相关法规范的宗旨、保护法益和制度旨趣的体现和落实,是对各领域、各层面的诸种利益诉求的发现、尊重和实现,故而应当是行政法政策学的全面适用。

1.规制权的依法设定

规制权的设定,是规制决策机制中的第一个环节也是最关键的环节。行政规制的赋予,规制事项的范围、条件,规制主体的资格及其法律责任等,重要事项都应由法律、行政法规和地方性法规作出统一规定。下位法规范只能在上位法设定的行政规制事项范围内,对实施该行政规制予以具体规定,不得增设行政规制;对行政规制条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一设定的行政规制。

2.规制裁量权的严格规范

规制机关的规制裁量权尤其是规制自由裁量权过大,会导致规制随意性甚至恣意性泛滥,规制的过程不公正、不透明,规制的结果不公平。所以,应当对规制决策过程中的裁量权予以科学规范,尽可能地由法规范对行政规制的条件予以明确规定。

《行政许可法》是“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”以外的绝大多数“行政审批”应当依据的法规范。辽包括其他规范性文件在内的下位法可以也应当将上位法规范的规定进一步具体化,以为规范裁量权提供切实的支撑。

(三)行政规制决策的效能化

规制决策的效能化,意味着规制决策的过程符合科学的规范,规制的结果符合客观事物发展的规律,规制决策的实施能带来预期的效果,对社会经济发展有促进作用。田规制决策的效能化,起码须有如下两个系统的支撑。

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