关于行政公产的概念研究

减小字体 增大字体 作者:刘敏  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2012-09-08 18:53:31

一、国外法学界对行政公产的定义

公产也称之为公物,尽管在人们的潜意识之中,公物的概念并不陌生,它的形态甚至己遍及我们社会生活的方方面面,比如道路、桥梁、行政机关的办公大楼、公务车辆、办公设备等。但当我们试图解答“公产是什么”这个问题时却往往发现,行政公产概念的庞杂程度远远超出我们的想象,加上中外学者不同的视角和思考维度,因此对于行政公产的定义可谓众说纷纭。

(一)大陆法系及我国台湾地区行政法学对行政公产的定义

1、大陆法系最早提出公产概念的是法国。在法国立法中,首先明确公产界定标准的成文法应属1857年的《法国国有财产法典》,该法第2条规定:“国有财产中,由于本身性质或由于政府制定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他的财产属于私产。”1947年,法国民法改革起草委员会提出的标准成为法国行政法学界接受的观点:“将下列财产认定为公产--公众直接使用的财产和该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的的--公务作用的财产,以及与上述两种公产接触的物体。”①

2、与法国不同,德国、日本及我国台湾等大陆法系国家与地区的行政法学中,大都采用了“公物”这一概括性的法律概念。它包括了所有直接供大众福祉或行政主体自身需要使用的财产。不过由于没有独立公物法典的存在,因此公产大都作为学理概念存在于行政法判例及学术研究之中。我国台湾地区,学者们虽然大都接受了德国行政法关于公物的基本内涵界定,但却在对公物的实际外延界定问题上仍然存在分歧,有的台湾学者认为“公物是指直接供公的目的使用之物,并处于国家或其他行政主体所得支配者而言”,②但也有学者认为“公物乃经由提供公用,直接用以达成特定公目的,适用行政法之特别规制,而受行政公权力支配之物。”

(二)英美法系国家对行政公产的解释

在英美法系中,由于没有像大陆法系那样对公法和私法进行明确的划分,因而没有概括式公产或公物的概念,但并非意味着英美法系没有公产的存在。例如在美国就有public domain的概念,其含义包括广义上的全部公有或国有的财产。在英国,公产制度是以从普通法发展起来的公共信托理论为基础的。在沿袭英美法系中公私法一体化格局的前提下,英国的公产制度仍然处于财产法的调整范围之内,只是在对其使用的规则上与一般私产所不同。此外,英国的公产外延相对较广,行政机关、司法机关乃至议会的财产都包含其中。

二、我国国内学者对行政公产内涵的界定

尽管我国国内行政法学界对行政公产的理论研究尚显薄弱,但对于行政公产的界定却存有较大分歧。

第一种观点是从公产使用主体的角度来界定的。其认为:公产是由国家、行政机关或其他被授权、受委托组织、个人直接为公共目的而使用的财产。③这种观点,尽管注意到了公共目的,但过分强调了公产利用关系中的行政权主体,忽视了公众作为公产受益者的重要法律地位。

第二种观点是从公产的物权来源角度来界定的。其认为:“行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产”。④这种观点尽管也关注到了公共目的,但显然将行政主体对公产的物权作为了公产形成的权力来源,而公法权力的来源显然应当是公法规则而非私法权利或私法规则。

第三种观点是从公产的要素理论来拟订公产界定所必须符合的条件。该理论认为公物一般是指由行政主体支配之下的直接服务于公共利益的财产。应当说,该观点较为准确地识别到公产有别于其他财产的核心-公法规则。但是所谓的直接的共同利益显得较为抽象。

三、行政公产的概念及其构成要素

通过上述分析不难发现,对公产的识别绝非易事。因此在归纳总结国外的研究成果以及国内学者们的观点的基础上,笔者试在本文中将行政公产定义为:行政主体在公法支配下的直接服务于公共利益或者为了完成行政任务而自身使用的财产。同时,识别公产还需具备下列几个要素:

1、公产的主体要素

原则上讲,公产是由承担政府公共职能的行政主体提供使用的,但是因为各国在行政主体的表述上存在着认识上的分歧,所以导致提供公产的主体在学理上不甚一致。在法国,公产的提供主体只能是行政机关,而不能包括私人,除非私法人所从事的公益活动具有非常明显的公共服务标志。而同为大陆法系的德国、日本和台湾地区在公产主体的范围上与法国则有着显著的区别。以德国为例,其公共行政的主体包括公法组织形式的行政主体和私法组织形式的行政主体。笔者认为,德国的行政主体范围符合现代行政主体逐渐呈现多元化、民营化变迁的大趋势。这就意味着,提供公产的主体不再仅限于政府,而是拓展到了一切在法律上独立的、经行政组织授权执行行政任务的组织和主体,公私部门的多元主体合作提供公产将成为大势所趋。

2、公产的目的要素

在公产概念里有两个目的要素,分别是公共目的和行政目的。首先公共目的也就是公用目的,表现为三层意思,一是非排他性;二是同时性;三是直接性。其次,行政目的是国家目的之一种,与立法目的、司法目的并立,是为了达成预设的行政任务。行政任务则是为了接受人民的委托,为了人民的利益进行活动。而国家目的的实现是行政目的的核心内容,行政目的就是国家目的的具体化。事实上,无论是自由主义国家还是福利主义国家都在名义上或实质上以公共利益的实现为国家最终目的。

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