城管综合执法:多视角分析与路径选择——以广州市为例 0

减小字体 增大字体 作者:吴 凯  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2011-05-02 17:14:21

基金项目:本文系2010年度广州市荔湾区重点调研课题“城市管理综合执法规范研究——以广州市为例”的阶段性成果。

近年来,广州市政府不断加大城管综合执法体制改革力度,努力提升执法效果和执法质量。2009年7月.广州市开始推进城管综合执法中队下放属地街道管理的改革试点工作:2010年8月.又开始在荔湾区南源街和逢源街设立集中摆卖试点。但是,城管人员与被管理者之间的情绪对立甚至暴力冲突并未消除。归因于城管体制问题还是城管职能问题?属于城管人员管理水平问题还是被管理者的素质问题抑或社会问题,还是兼而有之?笔者对此进行了分析和探讨。

一、广州市城市管理综合执法范围及措施评析

1.广州市城市管理综合执法范围评析。根据广州市人大常委会第十一次会议于2008年8月1日通过、2009年9月1日正式施行的《广州市城市管理综合执法条例》(以下简称《条例》),广州市城市管理综合执法范围包括授权行政处罚权和受委托行政处罚权两个部分,共计203项。其中,授权执法范围涉及“市容环境卫生、城市规划、绿化、环境保护工商、市政、建筑施工、燃气、供水、城市房屋强制拆迁、救助、市白云山风景名胜区、养犬管理”等13个方面共160项:委托执法范围涉及“建筑施工、路灯照明、房地产、燃气、供水、人民防空、社会医疗机构管理”等7个方面共43项。正是这些繁琐的执法事项导致城管综合执法机构自成立以来一直处于尴尬的境地。一方面.它始终担当“出力不讨好”的黑脸角色——在解决“让市长满意”还是“让市民满意”、让城市主流居民“活得好”还是让弱势群体“活下去”的两难选择中,每时每刻都要直面那些社会中最现实又最尖锐的社会矛盾:另一方面,它又要把原已拥有行政执法权的部门无力执行甚至不愿执行的行政处罚权集中起来独立行使。

2.广州市城市管理综合执法措施评析。《条例》单列第2章共计19条详细规定了广州市城市管理综合执法措施,具体包括日常巡查、受理举报、询问当事人和证人、收集和调取物证、勘验和拍摄现场照片、录音录像、先行登记保存证据、责令停止建设、限期拆除、查封和扣押、强制拆除、书面通知供电供水或者通讯企业中止供电供水及通讯服务、拍卖查封和扣押物品抵缴罚款等措施。由此可见,广州市城市管理综合执法机关除了行使行政处罚权外,还行使了行政检查、即时强制、强制执行等权力。但是,由于该《条例》属于市级人大常委会制定的地方性法规,法律位阶较低,设定的处罚措施不能与宪法、法律、行政法规以及广东省的地方性法规和地方规章等上位法相抵触,否则无效。因此,其处罚权限较小,导致城管综合执法强制力不够、违法成本低廉。

二、城管综合执法的多视角分析

1.城管综合执法是一个由行政机关、行政相对人以及其他利益主体共同构成的多元博弈过程。以乱摆卖为例,在城管综合执法过程中.利益主体除了行政机关和行政相对人之外,还包括消费者、合法经营者和居民。城管综合执法机关代表政府履行城市管理综合执法职能,行使相关的综合执法权,以实现城市综合整治为主要目标。行政相对人通过摆卖方式可以省却店铺租金并逃避税收以实现利润最大化。因此,即使摆卖者以低于同类商品合法经营者的价格销售.也能保证其相对利润的最大化。消费者通过购买摆卖商品也可以实现自身利益的最大化:一是商品买卖的相对便捷性,二是商品价格的相对低廉性。合法经营者需要交纳店铺租金和税收,其经营成本通常高于摆卖者,因而商品价格一般也高于摆卖者。因此,如果摆卖者在合法经营者周边摆卖同类商品,消费者通常优先购买摆卖者商品,这样势必影响合法经营者的正当经营。为此,合法经营者组织过多次罢市活动,共同抵制乱摆卖现象。乱摆卖周边居民往往站在政府和合法经营者一边:一是乱摆卖影响了市容和环境卫生,二是乱摆卖影响了居民出行。笔者认为,城市大量乱摆卖现象的存在,主要应归因于广阔的消费市场。也就是说,消费市场成为乱摆卖现象中多方主体利益博弈的原动力。

2.城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本之间严重失衡。随着城管执法范围的不断扩大,执法投入的人、财、物越来越多,执法成本也越来越高。例如:早在1985年,广州市荔湾区只有一支隶属于广州市市政建设局的城市管理监察中队,该中队属于科级单位,工作人员只有10人左右;目前,荔湾区城市管理综合执法分局有工作人员(包括执法人员、协管员、后勤人员)916人,2009年区财政拨付公共经费4971万元。以整治乱摆卖“黑点”为例,由于无证商贩具有流动性,甚至形成以广西、河北、河南、安徽、湖南、四川、东北、潮汕、电白等籍贯为纽带的年轻化、专业化、集团化经营.并且装备对讲机等现代通讯手段,甚至出现划定摆卖区域、收取保护费的黑恶势力。因此,城管执法机关必须动用十几位甚至几十位执法人员和协管员采用围追堵截方式或“铁桶阵”方式执法。但是,执法人员一旦撤离现场.无证商贩即刻打道回府,乱摆卖现象依旧存在。面对执法人员,无证商贩有两种选择:一是打包走人,逃避执法,无需支付任何对价。多数情况下,这是无证商贩的理性选择。二是当天的物品和工具被执法人员暂扣或者没收。即使被没收,无证商贩也只有一天的损失.第二天依然可以重操旧业。正是因为只需支付低额的违法成本对价,无证商贩对城管执法表现出漠视甚至对抗的态度。这就是城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本严重失衡的必然结果。

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