行政执法中的软法问题探析0

减小字体 增大字体 作者:姚来燕  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2011-04-13 17:12:47

行政执法是行政机关及其法律法规授权的组织执行法律、法规和规章,直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。它是行政机关及其工作人员最经常、最普遍的外部具体行政行为,包括对行政相对人赋予权利、科以义务;对行政相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查:对行政违法行为予以处罚:对行政相对人拒不接受行政处罚或拒不履行义务予以强制执行等。

人们的日常生活与行政执法密不可分,如出生登记行为就是行政机关的一次行政执法行为。此外,工商税务、公安、卫生、劳动、技术监督、质量监督、药品监督、海关、计划生育等部门也都在执法,特别是备受关注的城管执法。这些行政执法行为直接关系行政相对人的权益,而且直接关系法治政府与和谐社会的建设。

一、目前我国行政执法领域存在的问题

当前行政执法存在的问题.主要表现在以下几个方面:

1.行政执法主体庞杂。按照行政法律、法规的规定,行政执法机关设置比较复杂,既有政府部门,又有法律、法规授权的组织:既涉及行政机关,又涉及授权的事业单位或其他组织:大多数行政机构是常设的,但也有一些临时性的。此外,授予行政主体资格的文件很多,有的级别很低,比如通知、会议纪要都可以设定行政执法主体,这样行政执法主体之间的冲突就在所难免。

2.执法主体职权不清、执法环境差。上下级的纵向之间和不同部门的横向之间执法职权不明,纠纷不断。执法主体的职权不清.在于立法不明或无法可依或随意改变。一些法律、法规和规章不尽完善,操作性差或相互矛盾,给执法工作带来难度。如果有经济利益,各方都会争夺管理权,相反则互相推诿。2006年7月31日下午,深圳市城管联动执法大队在龙华街道执法时遇到龙华街道办城管执法队.龙华街道办城管执法队的数辆车卡死市城管执法车.30多人下车开始殴打市城管执法队6名队员,并当街将他们的裤子扒下,还将他们扭送到当地派出所。媒体的报道主题为“当城管遭遇城管,当盘山虎遭遇地头蛇.变成了一出扒裤子示众的闹剧”,并将其称之为“7 - 31”事件。①

执法环境差主要表现在非法干预多,不少案件涉官、涉黑,执法人员不敢、不愿碰硬。执法中存在违法行政、滥用权力、渎职腐败等问题,损害了政府的执行力和公信力,尤其是不少行政机关以“公共利益”为名,在群众不理解、不知情的情况下,一味强调加大执法力度,搞“突击执法”、“运动执法”,虽可收效予一时,但执法效果难以持久.执法成本高昂,更为严重的是造成政府与群众间的对立、对抗、缺乏信任,激化社会矛盾,埋下安全隐患。

3.执法人员素质存在问题与执法保障不足。一些行政执法人员价值观念错位,颠倒公民与官员的主仆关系,漠视相对人的基本权利:收集证据的能力不足,热衷于收集证人证言,不善于收集物证、书证、视听资料。取证程序违法导致证据失效;证据收集不全面,分不清主次;综合运用法律能力不足;执法程序不规范,有的应当告知的不告知,应当说明理由的不说明理由。比如,在处罚类的执法中,不依法告知相对人的救济途径、听证权利,不按规范的方式送达处罚决定书等,特别是一些涉及群众基本生存、生活保障的案件(如拆迁、征地、城管等),群众对强制性行政执法反响强烈。②此外,有些部门执法经费不足,执法装备落后甚至缺乏。这也是产生执法经济、“钓鱼执法”的主要原因。

4.民众对行政执法的认识不够。有的执法行为造成了暴力抗法或者执法难以进行,是因为群众不理解,有一些暴力执法的形成是因为群众素质低、屡禁不止、屡罚屡犯。

总的说来,当前我国行政执法存在执法体制滞后、执法力度不够、执法人员素质不高、群众认识不足等问题。近年来的许多新闻事件都与行政执法有很大关系。比如,食品安全领域的阜阳劣质奶粉事件、广东毒大米事件、苏丹红事件、三鹿毒奶粉事件:药品安全领域的毒疫苗致死事件;生产领域的众多矿难;公安执法领域的孙志刚事件、农家女麻旦旦遭遇的处女嫖娼案等:城管执法中的暴力执法和暴力抗法案件.如广州市天河区李月明被城管打死、上海市普陀区李秉浩被城管打死、湖北天门市的魏文华因拍摄城管的暴力执法被殴打致死、南京栖霞区城管执法向相对人喷辣椒水、北京市海淀城管大队的李志强执法时被相对人杀害:交通执法中的杜宝良在同一地点闯禁行105起被罚案件、上海的“钓鱼执法”事件等。这些事件都是各类行政执法直接造成的恶性事件或不利后果。就连贵州省瓮安县的“6·28”严重群体性事件、陕西“周老虎”事件、云南的“躲猫猫”事件都与行政执法有很大的关系。

行政执法引起的社会热点事件,严重影响了政府的公信力,破坏了政府的形象,甚至于激化了政府与老百姓的矛盾。有的学者甚至认为:政府行政执法方面出现的问题实际上表明了“行政危机和政府失灵现象”。③造成这些执法问题的原因是多方面的,分析起来原因主要有以下几点。

(1)行政执法体制原因。改革开放以来,我国立法高速发展,立法的可操作性和执法实践矛盾显著。行政管理

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