行政立法听证制度比较研究0

减小字体 增大字体 作者:张宇坤  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2011-04-12 16:32:14

听证制度在行政领域的正式运用是20世纪后开始的,世界大多数国家和地区已经建立行政立法听政制度,并通过统一的行政程序法进行规定。自上世纪90年代以来.我国着力于适应市场经济行政法律、法规体系的构建,行政立法发展很快,但与其不相称的是法律对行政立法程序的规制又较为简单,行政立法听证制度虽已确立但存在诸多缺陷。行政立法听政制度涉及内容较多,本文仅从比较法的角度对于行政立法听政制度的涵义、理论基础、立法模式以及适用范围这几个方面进行考察借鉴,并在分析我国行政立法听证制度的缺陷的基础上,试图提出完善的若干建议。

一、行政立法听证制度的涵义

行政立法听证制度是指行政机关在制定行政法规和规章的过程中,就有关事实问题和法律问题,以听证会或者其它方式,听取有关团体、组织和公民的意见,特别是听取与该法案有利害关系的当事人、专家学者的意见的一项程序性法律制度。经过行政立法听证程序所制定的行政法规和规章是行政立法机关进行立法活动和社会公众广泛参与两个因素综合作用的结果。行政立法听证制度是行政立法的重要步骤和方式,是行政立法民主化、透明化的重要标志。

行政立法听证制度不同于议会立法听证制度。虽然两者都是在立法过程中听取相对人意见的制度,议会立法听证制度的产生早于行政立法听证制度,行政立法听证制度的许多内容是从议会立法听证制度吸收而来的,但两者仍存在很多区别。首先,两者追求的目标不同。议会立法听证制度比较正式、严谨,侧重于公正;而行政立法听证制度相对比较简便、灵活,在注重公正的同时更侧重于效率。其次,听证笔录的效力不同。议会立法听证制度中的听证笔录,仅是议会立法的参考,议会立法并不受其约束。而行政立法听证制度中的正式听证程序的听证笔录,是行政机关制定行政法规、规章的唯一依据。另外,议会立法听证制度的主持人由议会议员组成;而行政立法听证制度的主持人由行政法官组成。

行政立法听证制度的建立既是改善法制程序的需要,有利于实现人民直接民主,也是现代民主与人权价值的重要体现,有益于公民基本人权的更好保障。它是一种能够更加准确地反映公众意愿和要求的新的法律制度,其以公众的直接参与弥补了行政立法在反映民意方面的不足和缺陷,拓展了民主的广度和深度,进一步提高了人民群众当家作主的地位。正因为如此,“现代民主国家均设立法规听证制度,以公共和理性的沟通途径来化解冲突,尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会,使人民能直接参与决策机制,实现人民直接民主。”

二、行政立法听证制度域外经验

1.行政立法听证制度的理论基础。一般认为,对行政权力行使的程序性要求最初源自英国著名的自然公正理念,即任何权力都应当公正行使,行政权力当然也不能例外。然而,对行政权行使的程序性要求最初并未引起足够的重视。随着工业革命城市化的大规模开展,社会管理事务的不断扩张,客观要求加强政府干预,行政权不断扩张,对以“自由”、“民主”、“权利”为核心的法治社会秩序构成了极大的威胁,过去主要通过实体法和法院的诉讼程序来对行政权力进行制约的方式越发显得力不从心了。实体法的制约方式有其自身无法克服的局限性,立法机关无力对复杂的行政管理事项作出详尽的规定,相当大的自由裁量权被授予行政机关,甚至于不得不授出一定的立法权。而作为事后救济的司法不仅对行政行为的事前、事中缺乏有效监督.还在英国受越权原则限制,在法、德等大陆法系国家则受合法性原则的限制,更对行政机关的自由裁量行为无法进行监督。所以在实体法和法院的诉讼程序之外寻找新的控权手段就成为现实的迫切需要,人们把关注的目光更多地投向了对行政行为过程的监控上。不论是大陆法系国家还是英美法系国家都普遍认识到行政程序对于成功地规范和控制行政权力具有不可替代的作用。

美国在1946年的《联邦行政程序法》中进一步深化了英国的自然公正原则,而发展成为美国的“正当法律程序”。在今天的美国,“任何一种听证形式,必须包含正当法律程序的核心内容:当事人有得到通知及提出辩护的权利,是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。”而在大陆法系国家,如德国《行政程序法》第28条“对当事人之听证”确立了听证的一般原则,该条第1款规定:“涉及当事人权利的行政行为公布前,应给予当事人陈述。”德国的行政法所确立的行政合法性原则为听证制度的建立奠定了一定的法理基础。

2.行政立法听证制度的立法模式。对于行政立法听证制度的立法模式,通过考察多数国家和地区立法现状来看主要分为集中式的立法模式和分散化的立法模式两种。集中式的立法模式主要指将行政听证的内容集中规定在一部行政法

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