完善我国农村征地补偿程序的法律思考0

减小字体 增大字体 作者:赵谦  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2010-12-21 16:38:25

20世纪90年代以来我国城镇化进展迅速,大规模农地被征用导致大量失地农民产生。然而,当前我国有关农村征地补偿程序的法律规定却存在不少问题,致使我国失地农民合法权益难以获得有效保障。因此,有必要借鉴其他典型国家和地区的相关制度经验,探寻完善我国农村征地补偿程序的法律路径。

一、国内外有关农村征地补偿程序的法律规定

(一)我国相关法律规定

我国农村征地补偿程序在当前相关立法之法律层面并无专门规定。我国唯一与农村征地补偿有关的法律是《中华人民共和国土地管理法》,其第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定,土地补偿费以农业生产平均产值为依据。土地征用费用包括土地补偿费、安置费及其地上附着物和青苗补偿费,前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6~10倍和4~10倍,两项之和低限为10倍,高限为16倍,特殊情况下最高不超过30倍。第49条规定:“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”该法强调了对资源尤其是耕地的保护,但对于征地过程中社会关系的调整,作用仍然显得有限。。上述条款特别在征地补偿程序上并未涉及,使其本因“公共利益”、“适当补偿”原则界定不清而倍受争议之余,更因程序设定之缺失而难以落到实处。

行政法规层面,唯一的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2006)作为与农村征地补偿问题有关的特别规定,在征地补偿程序设定上并没有超出前述土地管理法相关内容。以第22条为例,“大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的,由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。”仅在补偿标准审核上就土地管理法第47条之规定予以具体化而已,补偿标准上限仍维持在土地管理法第47条规定之16倍。

在地方立法层面,则呈现多样化的特点,由不同地方依据各自情况确立了差别化的农村征地补偿制度。典型的地方性法规有《长沙市征地补偿安置条例》(2007)和《汕头经济特区征地补偿规定》(2000);典型的地方政府规章有《长沙市征地补偿实施办法》(2008)、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(2005)、《北京市建设征地补偿安置办法》(2004)、《成都市征地补偿安置办法》(2000)和《重庆市征地补偿安置办法》(1999)。各地方立法多严格依照土地管理法相关规定在补偿标准等问题上结合各地的实际情况予以细化规定,但缺乏就征地补偿程序之系统规范化设定。

在部门规章层面,以国务院南水北调工程建设委员会《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》(2005)为典型,虽设有《征地补偿》专章,但具体补偿标准和程序规定则如其第4条《地方政府归责》条款般“踢皮球式”交还各地方政府分别确立,并未在总体上就征地补偿程序设定予以统一指引。国土资源部《征用土地公告办法》(2002)和《国土资源听证规定》(2004)虽为有关程序问题的专门立法设定,但因仅涉及征地补偿程序的某个环节而缺乏系统性,且并不具备高于多样化地方立法之法律效力,它们与诸多相关地方立法均处于我国规范性法律文件等级体系的第四位阶,在实务操作中易使各地方政府为地方利益所驱使而置于一旁不予适用。

在我国台湾地区,土地征用称为土地征收,其征收的目的主要为兴办公共事业及为实施政府经济政策的需要。其征地程序设定为以下三个步骤。(1)土地征收申请。需用地人向行使土地征收的机关提出申请,并提交详细征收计划书,同时应证明其兴办的事业已得到相应地政法令的许可。(2)土地征收的核准。核准机关按照审核标准对提交的申请予以核定,然后将原案全部通知该土地所在地的市县地政机关执行。(3)土地征收的执行。市县地政机关在接到通知核准的征收土地案时,应立即公告,并通知土地所有权人及土地他项权利人,土地权利人在接到通知后,应在规定时期内进行登记,并不得在该土地上增加改良物,其公告时已在建筑中的建筑应立即停工。需用地人在公告发出后,可进入被征收土地进行勘察或测量工作;若征收的土地不依核准的计划使用,或于征收完毕一年后不使用者,则显示征收土地实无必需,为保障私人财产起见,原土地所有权人可按征收价格收回其土地。

(二)国外相关法律规定

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