“省直管县”体制改革与行政问责制度构建

减小字体 增大字体 作者:易顶强,周园  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2010-04-03 18:34:11

摘 要:自2009年中央一号文件颁布后,包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革的力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督,很对地方都出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用,但是,在实践过程中也存在各种问题,比如问责主体单一、客体有限、内容狭窄,以及程序不完善等问题,从而致使行政问责制度难以发挥其应有的功效。因此,在“省直管县”体制改革中应针对上述问题,对行政问责制度逐步加以完善,从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行。

关键词:“省直管县”;体制改革;行政问责;法治

中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:1005 -0078( 2010)01 -132 -07

2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出:要“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,探索省直接管理县(市)的体制”。中央一号文件的出台,促使包括海南、重庆、湖南等在内的全国很多省份都在努力探索进一步推进“扩权强县”、“省直管县”体制改革的新方案和措施。譬如,湖南甚至已出台措施将县委书记的任命权收归省委,并将部分县委书记的级别提升至副厅级。这些措施无疑有利于进一步推进“省直管县”体制改革。随着改革力度的加大,原来归属于地级市政府的许多权力,甚至省级政府的部分权力都在不断地下放给县级地方政府。但是,“省直管县”体制改革同时存在一个不容忽视的问题,就是在不断对县级政府进行扩权、放权的同时,如何加强对县级政府权力的监管,从而确保县级政府能够廉洁、高效、合法地行使权力。如果在扩权、放权的同时不加强对所放权力的监督,那么就难以实现中央所提出的“权为民所用”,这一体制改革也将难以取得理想成绩。笔者认为,结合当前中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,强化对权力进行监督的一个重要举措就是建立科学、可行的行政问责制度。

一、“省直管县”体制改革与行政问责主体

所谓行政问责,就是指对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变。这是源于政治学的政府责任之内涵,即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为依归,对人民负责。①随着“省直管县”体制改革的进行,大量的事权、财权等权力逐渐下放给县级政府,如何确保县级政府能廉洁高效地行使这些权力就成了理论界和实务部门的一个现实问题。如果县级政府不能规范使用这些权力,该由谁来启动问责机制并向有关责任人员进行问责?这是当前“省直管县”体制改革中构建行政问责制度首先需要解决的问题。

行政问责的主体实际上是解决“谁来问责”的问题。这也是行政问责制度首先需要解决的问题。从问责主体的角度来分析,行政问责既包括同体问责,也包括异体问责。所谓同体问责,即指执政党系统对其党员干部的问责,以及行政系统对其行政干部的问责。异体问责主要是指五大涉宪主体之间的问责:包括人大对政府的问责;民主党派对执政党的问责;民主人士对政府的问责;新闻媒体对执政党和政府的问责;法院对执政党和政府的问责。①简要地说,同体问责其实就是体系内的问责,而异体问责则是体系外的问责。异体问责与同体问责的最大不同就在于异体问责由于其主体性更加独立而监督更有力。

对于问责的主体问题,当前中央颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并无明确规定。该《暂行规定》的第二条只是笼统地规定:“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员。”从该《暂行规定》的第二条我们似乎可以推断出,问责的主体应该为被问责者的上级党政部门领导。由此可知,该《暂行规定》在问责主体上所采取的方式是“同体问责”,而非“异体问责”。虽然同体问责有其有利之处,比如效率较高等,但是,也存在较多的弊端,譬如很多问责由于人情关系等因素的干扰而容易导致问责难以彻底施行。有鉴于此,有学者指出,由于“问责效果的实现主要是通过体制外的强制性和压力来完成。体外的参与是一种积极参与,而体内的参与是一种消极参与,因此,法律问责和政治问责效果,必须通过行政外部强制性措施和政治压力的方式才能获得较好的实现。”②

然而,据笔者观察,在目前实行“省直管县”体制改革的诸多省份,如海南、重庆等省、市,所实施的行政问责制度中采取的无一不是同体问责的方式。以下我们试举海南、重庆这两个具有代表性的地方行政问责制度来进行说明。③

关于行政问责的主体,《海南省行政首长问责暂行规定》第十一、十二条规定,当发现有关行政首长可能有应当问责情形的,省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实,并根据调查结论决定是否作出问责的决定。由此可知,《海南省行政首长问责暂行规定》所规定的行政问责的主体为省政府,主要是省长;而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第六条规定,当市长发现市政府部门行政首长有该办法所规定的问责情形时,可以启动问责程序。因此,《海南省行政首长问责暂行规定》和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在问责主体方面所采取的都是同体问责的方式。

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