农村集体地权岐视现象分析

减小字体 增大字体 作者:王安春  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2010-03-07 17:46:18

【摘要】我国对农村集体土地存在行政权干涉所有权,对集体土地所有权限制性规定直接而具体,保护性规定抽象、笼统,集体土地所有权权能的缺失等“地权歧视”现象。产生歧视的原因是,传统“一大二公”的认识,二元结构制度的政策设计,农村集体土地所有权属不明晰等。消除地权歧视的对策为,改变以前“一大二公”的思想,探索建立“两种产权一个市场”一体化的运作机制和管理机制,明晰集体土地所有权代表,建立城乡一体的社会保障体系等。

【关键词】地权歧视;集体土地;一大二公;二元结构

【中图分类号】F321. 32 【文献标识码】A 【文章编号】 1001-4527(2010)01-0107-05

【作者简介】 王安春(1969-),男,江西上饶人,江西上饶师范学院政法系副教授,博士,主要从事“三农”问题研究。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”《中华人民共和国宪法》第十条明确了“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”从此可以看出,中国土地制度的安排为:土地的两种公有制——国家所有和集体所有平行存在。所谓国家所有,即国家拥有所有土地的占有、使用、收益和使用权处置等权力。所谓集体所有,是指农民集体拥有所有土地的占有、使用、收益和处分等排他性支配的权利。所有权是一项综合性的权能,完整的土地所有权包括占有权、使用权、收益权、处分权等权能,只有这四项权能齐全时,所有权才是完整的,否则所有权是缺损的。国家的土地所有权、集体的土地所有权,都是所有权,按理都应当是完整的受法律保护的所有权;作为集体土地所有权主体的农民集体,与作为国有土地所有权主体的国家,是同类的民事权利主体,按理其在法律地位上应该完全平等,都应平等享有对自己所有的土地的排他性支配权利,但是,我国集体土地所有权在权能上存在“地权残缺”,国家权利凌驾于集体权利之上,集体土地的收益权、处分权不完整。同时,在所有权的行使、保护等方面,我国集体土地存在“地权歧视”现象。

一、农村集体地权歧视的表现

(一)行政权对所有权干涉,所有权依附于行政权

如《农村土地承包法》第二十七条、《土地管理法》第十四条规定:“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,除要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外,还要报乡(镇)人民敢府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”个别农户之间承包地的适当调整,经“本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”之后,属平等主体之间在平等自愿的原则下设立的民事权利和义务,应以当事人自己的约定为准,只要是当事人意思表示真实,就是有效的。当事人双方的利益,由当事人自己去平衡,行政权力没有必要干预。又如《农村土地承包法》第四十八条、《土地管理法》第十五条规定:“农民集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,在经过村民会议同意后,也得报乡(镇)人民政府批准。”集体经济组织成员的内部承包经营权和集体经济组织以外的人的外部承包经营权虽然主体不同,获得权利的程序不同,但也是民事平等主体之间民事行为。这个行政机关是不能干预的。集体土地究竟是由本集体内个人承包,还是由本集体以外个人承包,这是集体经济组织的事情,行政机关不能干预,这种干预没有依据。再如《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成,由人民政府处理。”土地所有权和使用权争议,是一个应当由法院直接受理的民事权利的争议问题,不应当用行政的手段来干预。行政机关在这里面进行协调,当事人也都愿意这样做,这是可以的。如果当事人对行政协调反对得比较强烈,那这就是当事人的权利了,行政机关就不应当干预了,这一干预,就属于权力滥用了。

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