浅析破解村两委矛盾的主要经验模式

减小字体 增大字体 作者:/阳信生  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2012-12-19 13:28:50

一、学术界对于解决村两委矛盾主要创新性实践模式的讨论及评析

学术界对村两委矛盾破解问题的相关研究,主要采用规范性分析和实证性分析结合起来的方式进行。规范性分析方面主要采用依照党章和党的基层工作条例,以及村民委员会组织法等政策法律文件进行,针对相关规定的模糊性特别是村两委职能界定不清晰提出了完善对策。实证分析则主要针对村民委员会组织法实施以来特别是针对村两委矛盾的积极探索和创新实践展开分析。实证分析主要围绕着”一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等创新实践展开,其中对于”一肩挑”、两票制的讨论最多,也最具有代表性,也是笔者讨论的重点。

(一)“一肩挑”

“一肩挑”是指在法定程序上鼓励村党支委成员参与村委会竞选,村支书、村主任由一人兼任,村两委成员交叉任职。“一肩挑”的其他表述还有村级“党政结合”、“两委合一”、“两套班子,一个头”或“两块牌子,一套班子”。2002年7月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,明确提出“四个提倡”:“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以后,再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举,兼任村党支部委员成员。”因各级政府大力倡导,“一肩挑”模式成为主流模式,有些地方甚至把实现“一肩挑”作为一项基本任务。

学术界对于“一肩挑”,赞成者不乏其人。党国英赞成“一肩挑”,并主张党政结合,认为实行村级“党政结合”意义重大,能更好地实现农民的民主权利,有利于加强和改善共产党对乡村社会的领导,为中国民主制度改革深化探索了一条新路子,是乡村民主政治的重要发展。徐付群主张村两委同一节拍跳舞,并提出采用两委合一基础上的直选村支书,可一劳永逸地解决村两委矛盾问题。他认为,村民选村支书的设想,和“两委一肩挑”、“书记主任一肩挑”有本质区别。“一肩挑”虽然也有两位合一的趋势,但其强调的是建立村党组织的绝对优势地位,是实现村党组织在村公共事务决策中的决定性作用。村民选支书的设想则不然,“在民主选举的前提下实现村两委合一,确定一村只有一个权力核心,实现党的领导与村民自治的统一。”强调的是在两委合一后按照村民自治的原则和秩序,由农民群众来决策村务、管理村务、监督村务。他主张实行两委融合、由村民选支书、选委员、选党员,正式取消村委会选举,从而一劳永逸地解决两委关系问题,否则,如果继续沿着村民选举村委会、党员选举村党组织这样的两线并行的办法,两委关系问题就永远走不出怪圈。这一方案是“一肩挑”的发展和强化。

但总体上看,大多数学者对“一肩挑”持保留态度,认为以村级党政结合为基础的“一肩挑”产生了一定功效,但存在明显不足。贺雪峰认为,“一肩挑”当然可以协调村支书与村委会主任之间的关系,因为村支书和村委会主任是同一个人。但是,“一肩挑”并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题,具体来说,依据政治学“谁授予权力,就对谁负责”的基本原则,村委会是由村民选举产生的,理应对村民负责。但当前村级组织不仅事实上担负着大量上级布置下来的行政事务,而且必须完成这些行政事务。如此一来,村党支部便不自觉地被定位于代理上级任务的位置。徐增阳等人认为,“一肩挑”并不能真正解决“两委”冲突,其对解决个人间冲突是有效的,对组织间冲突的解决是有限的,而对权力间冲突则无能为力。“两委”冲突的复杂性决定“一肩挑”政策绩效的有限性。认为简单的推行“一肩挑”,甚至“一刀切”,不仅不利于加强党的基层组织建设,也不利于村民自治的健康成长。赵树凯亦指出,“从基层反映来看,“一肩挑”确实化解了主要干部间的个人矛盾,村庄管理效率提高,干部数量减少。但是也出现了新问题。一是权力过于集中,监督难度增加,有的地方出现比较严重的滥用权力和腐败,而是村基本组织与乡镇之间的不协调开始凸现。有的村主要干部‘一肩挑’以后,特别是那些先当选村主任而后担任支部书记的干部,在乡镇领导人看来‘越来越不听话’。”“有了村庄直接选举以后,这种直接选举产生的组织及其权力,客观上已经不可避免地开始挑战党组织的权力和上级政府的权力。”卢福营认为,村级党政结合改善村两委关系的较好方式,并具有明显成效,主要表现在加强了党的领导,提高了村委会的地位等方面,一方面村党支部没有被架空,另一方面改变了村委会权力虚化的局面,使村民自治得以保障。但是,“一肩挑”容易造成村党支委和村委会组织界限不清、干部角色冲突等情况,同时在现实中往往会因上级的强力影响而使村民自治的作用被淡化、影响自治权的落实,另外,权力过于集中,在监督约束不力的情况下,容易导致专权。同时,实行党政结合面临许多现实问题“村党支委成员选不上村委会怎么办,非党员村民当选为村主任后怎么办、如何保证村委会的独立地位,对依法罢免村委会成员资格后同时兼有党支委这个的人员怎么处理,等等。张金亮也认为“一肩挑”模式能够减少村干部职数,降低行政成本,减轻农民负担,也有助于夯实党在农村

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