论行政组织的官僚制困境及合理化嬗变路径

减小字体 增大字体 作者:曾凡军 李建辉  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2012-10-21 15:31:13

二、行政组织官僚制困境解析

(一)官僚制与资源配置效率的疏离

资源稀缺性是新古典经济学的逻辑点。所谓资源稀缺性其本质即指资源有限的客观性同人需求无限的主观性之间的矛盾与冲突。如何将有限的资源最大程度地满足人类生存与发展的需求,这就是资源配置效率的问题。自人类文明伊始,此难题便一直困扰着人类。

工业革命之前,受限于人类生产力水平,资源的稀缺性尚不明显,需求与供给之间潜在的矛盾尚处于缓和阶段,但工业革命之后,情况迥然不同了。正如马克思所描述的那样,“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代所创造的全部生产力还要多,还要大”[3](P256)。可以说,自工业革命后,资源稀缺性日益紧迫起来,以往那种自发分散式的配置方式已经难以实现资源的有效配置。官僚制恰好迎合了这样的时代需求;同样地,随着时代的迁移,官僚制固有的运作机制在一定程度上同当前追求公平、和谐、共赢的时代要求存有芥蒂。

同时,由于韦伯最初设想的失效,即阻隔人性侵蚀的藩篱作用并未起到作用。官僚制在实际运用中事实上存在着人性侵蚀的情况。这结果导致了整个官僚制体系本身就成为了“经济人”,原本用来实现公共利益的机构却与公众争利。渐渐地,行政组织无论是横向体系还是纵向体系的官僚制度均将成为阻碍资源有效配给的阻碍。

(二)官僚制与民主理念的悖逆

韦伯所认为的组织形式有三类,即:“神秘化的组织”、“传统的组织”、和“合理化—合法化组织”[2](P33)。其中前面两种均是专制独裁式的统治样式,而第三种则是借助内部的各种规则与规范来行使权力,践行并确保公平、正义与民主。在韦伯看来,官僚制无疑是最为理想的选择,即通过构建过滤人性因素的非人格化的一系列规章和制度,从而构建一种理性主义的权力运作机制。而民主则是一种基于充分共享与参与的非排他性的机会,且不管这种机会建立在何种基础之上。

民主是历史的,也是现实的,更是客观的。从历史的角度讲,官僚制与民主制并非是天然的敌人,事实上只是随着时间的流逝,官僚制与民主制间原本和谐的关系变得日渐疏离、冷淡。换言之,正是由于官僚制日益变得陈腐且僵化才最终导致了同民主理念的悖逆。行政组织一旦成为“伪公共人”,就成为事实上的“经济人”。原本通过契约原则得到合法授权的行政组织应该是民众利益的代言人;而现实却不尽然,行政组织事实上的确存在打着维护公众利益的幌子进行违背公义的勾当。

(三)官僚制与帕金森困境

所谓帕金森定律是指“工作的增加只是为了填满完成这一工作可资利用的时间”。主要包括两点:第一是增加部署的原则;第二是增加工作量的法则[2](P185-186)。行政组织帕金森困境其本质就是一种自我膨胀和自我消耗,最终在难以抑制这种自我膨胀和自我消耗中吞噬自我或者结构坍陷。从结构主义角度上讲,官僚制可谓是帕金森困境滋生的温床。

官僚制强调层级节制的权力体系,即权力的运作是按照自上而下层级递减分配的。这样按金字塔式分布的权力的体系极易形成僵化封闭的体系;一旦形成就难以接纳外部的积极性因素,日益丧失组织的活力和应变能力。同时,权力的层级分布容易产生权力危机感。官僚制政府内部似乎天生就有一种自我膨胀的欲望和冲动;在这种魔力驱使下,官僚制政府的组织层级以及组织规模会以几何速度倍增。行政组织帕金森弊病若日益严重至整个社会无法承受的地步,那么政府存在的“价值”将受到质疑。一旦到了此地步,政府合法性危机随即产生,若应对不力,则最终导致政府失败。

(四)行政组织官僚制“弃、留、变”困境

1.同行政组织官僚制彻底决裂与放弃,即“弃”的困境

自西方社会步入后工业社会阶段后,对官僚制的批判与不满情绪开始上升为实际行动。从20世纪70年代开始的以英伦三岛素有“铁娘子”之称的撒切尔改革为标志,整个西方开始掀起一轮政府治理改革与治理模式的权变。

本质上讲,新公共管理运动即是将私有化、市场化、分权化及企业化如强心剂式般注入到了行将衰竭的传统官僚制政府体内,从而借此以重新激发公共部门的活力和激情,并通过企业化将本应由政府提供的公共服务进行服务外包,同时将政府权力适度分权,将企业化经营的积极因素和技术手段吸纳到政府运作中来。随后的登哈特夫妇又以“新公共服务”理念猛烈地批评官僚制,并试图建构一种“服务而不是掌舵”的服务型政府模式。

然而无论是奥斯本还是登哈特夫妇都无法否认,他们对官僚制行政组织建构的批判以及由此基础上的重新建构新的运作模式与治理理念在组织支撑上依旧是官僚制[4](P47)。至少就当前形势而言,官僚制仍然是支撑整个社会正常运作的组织基石与动力来源。

2.对行政组织官僚制顽固地坚守,即“留”的困境

自官僚制提出以来,对其批评和质疑之声便不绝于耳。然而时至今日,政府治理得以有效开展活动的组织基础仍然是官僚制,权力仍然是政府行动的基础。不管是历经20世纪70年代的新公共管理

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