省直管县改革对地方政府间合作的影响浅析

减小字体 增大字体 作者:李利文  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2012-09-27 13:33:38

一、理念环境改善与地方政府间合作

公共管理理念由追求效率单一价值转变到追求效率与公平、回应性和代表性、沟通与信任等多元价值,这种改善使行政生态得到根本性转变,而省直管县改革正是在这一转变中逐步展开的。省直管县的这种理念环境对地方政府间合作的影响主要体现在以下几方面。

1. 效率与公平理念为地方政府合作提供原动力。效率与公平一直是公共管理中的一个争论焦点,对效率或公平理念的极端追求都在实践中证明是不可行的,公共管理汲取经验,在追求效率的同时引进公平,省直管县改革正是一种对公平与效率的双重追求。对效率的追求促进县级政府自主权的扩大,使地方政府成为市场经济中独立运行的主体,进而通过市场机制的作用推动地方政府间的合作;对公平的追求要求打破县域与市域发展的差别模式,赋予县级政府或农村地区更多的资源和自主权,统筹城乡发展,缩小城乡差距,使城乡成为公平的竞争主体。效率与公平理念影响市场机制与政府机制的运作,使市场机制与政府机制在相互弥补中推进地方政府间合作。

2. 回应性和代表性为地方政府合作提供调适器。新公共管理认为增加政府数量有利于提高政府的回应力和代表力,政府的回应力和代表力能反应地方政府间合作意愿的客观呼声,可以通过这种反应调节和改善地方政府间合作的环境,促进地方政府间的合作。在美国,10个城市中有近乎6个城市实施了“企业家活动”,10个中有7个以上的城市为雇员培训提供了资金,以便提高顾客服务水平以及雇员对待顾客抱怨的回应能力。省直管县改革扩大了县域自主权,提高了县域发展的积极性,其实质是一种“企业家活动”,其通过分散的多个地方政府来提高地方回应力和代表力,将地方各种各样的反馈与地方扩大的自主权联系起来,调节地方政府间合作的阻力。

3.沟通与信任理念为地方政府合作提供润滑剂。权力的下放和运作需要沟通与信任的调节,缺乏沟通与信任的权力运作必将增加无谓的成本,阻碍政府间的合作。但沟通与信任可以通过契约制度化,在一定程度上促进地方政府间合作。正如美国地方政府受到州政府的鼓励,市政府和县政府都设计了许多合作的方式,目的是为公民提供更多、更好、更廉价的服务。总之,省直管县改革中沟通与信任的理念对地方政府间合作具有重要的润滑保障作用。

二、权力运行调整与地方政府间合作

省直管县改革对权力的调整实质上是对两对关系的调整,即“县-县”关系与“市-县”关系,而省直管县改革中权力运行调整对地方政府间合作的影响主要体现在这两对关系的运行之中。

1. “县-县”关系与推动机制。省直管县改革后,县级政府改变了以前受市级政府领导的状态,成为省级政府直接领导的一级权力主体,县级政府扩大了自主权,为县与县之间的合作提供了权力空间。而中国的地方政府间合作关系是属于“政府主导型”。县与县之间的合作更多的是通过政府之间的权力关系自上而下地推动,县级政府扩大自主权后,能够独立决策当地经济发展事务和社会公共事务,根据当地发展特点,自主选择发展路径。出于经济人角度的思考,地方政府为增加当地经济福利,促进本地经济、社会、文化等事务的发展,改善当地基础设施建设和公共物品提供状况,其会通过各种途径来实现上述目标来满足当地发展需求与官员绩效需求,而县与县之间通过省直管县改革扩大的权力空间为其提供了重要条件。一方面,县级政府权力的扩展需要通过“政绩”来巩固权力下放的合法性;另一方面,出于整体利益的考虑,省级政府会对县域内的合作进行自上而下的顶层设计,推进县域合作,增加福利总量。正是在这种情况下产生的权力空间得以释放才推动地方政府间的合作,但同时也要防止这种现象异化为地方保护主义、“行政区经济”和“诸侯经济”等。

2. “市-县”关系与阻碍机制。省直管县改革后,市县关系由隶属关系演变为对等关系,市级政府在调整后丧失了对县级政府的财政权和部分社会管理事务等权力,然而利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。如果市级政府的利益无法通过某种途径来得以弥补,那么市县关系中市级政府在利益损失中积累的矛盾总会通过某种途径爆发出来,最终对地方政府合作造成巨大冲击。如在财政

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