中国行政三分制改革探析

减小字体 增大字体 作者:张鑫磊 陈晓洁  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2009-11-07 16:47:52

  一、行政三分制的理论渊源与内在涵义
  
  我国行政三分制改革的最终目的就是在精简、统一,效能的原则下提高行政效率。虽然行政三分制在二战以后已经被一些国家部分实施,但是关于行政三分制的理论探究,一直以来都得不出比较系统的论述。
  
  1、理论渊源
  有些学者从权力制衡的角度认为行政三分制理论源于西方的三权分立。但行政三分制不是行政体系内的三权分立,而是行政系统内部三种职能的相对分离。从根本上说,它不是一个“权力”问题,它所分的是“事权”而不是“法权”,即将事务管理的权限(决策、执行、监督)相对而言分立,制约。“完整的行政权在内部被分切成三种权力并平行分立,在国外没见过,在中国就更不可能实现。”我们认为究其根源,行政三分的“设想”来源于新公共管理运动。
  在决策与执行分离方面,新公共管理主张政府在公共行政管理中只是制定政策而不是执行政策,政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵而不是划桨的作用。这样做可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神干一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。
  在权力划分上面,新公共管理主张政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。这种授权和分权不仅体现在政府组织之外而且体现在政府组织内部,即政府组织内部分权,在此需强调的是此时的“分权”仅仅是“事权”而非“法权”。新公共管理认为,与集权的机构相比,授权或分权的机构有许多优点:比集权的机构具有多的灵活性,对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应,比集权的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神,能够比集权的机构产生更高的士气,更强的责任感,更高的生产率等等。
  
  2、内在涵义
  关于行政三分制的内在涵义,与三权分立及民国时期的行政三联制不同,行政三分制是在事物分析,职能分析的基础上,以大行业,大系统的方式设立决策部门,并就每个决策部门关联的业务设立若干个执行局,决策权在决策局,而执行局则是单一的执行,监督机构则独立行使监督。按我国十六大报告来说即“按照精简、统一,效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求。继续推进政府机构改革”为行政三分制改革提供了一定的理论依据。因此,行政三分制可以定义为在一级政府管理系统内部,将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成,相互制约、相互协调的一种行政管理体制。其切入点在于决策与执行的分离,组织结构与管理流程再造有机统一。行政三分的垂直优化,即按“决策与执行”相对分离、“管理与执行”相分离的要求区分决策层与执行层,以达到决策者监督执行者的目的。
  
  二、行政三分制改革的实践经验
  
  1、中国历史上的“行政三分制”
  在我国封建社会鼎盛的隋唐时期,当时实行的三省六部制就包含了“行政三分”的思想。俞鹿年在《历代官制概略》中介绍当时国家行政大权集中于三省一台。三省的关系原则上是中书省决策制定政令、门下省审核,最后由尚书省执行;御史台则执掌监督弹劾权。其三省驳议制度与合议制度,取分工合作之法,收相辅相成之效,在当时无疑是政治上的一种进步制度。而近代意义上的行政三分制改革则肇始于20世纪中期的西方各国的行政改革,其中,以英国的改革最为典型。
  
  2、西方行政三分制改革及其经验借鉴——以英国为例
  20世纪70年代末80年代初。在经济大萧条的大背景下,西方发达国家掀起了一股新公共管理运动的浪潮,其基本特征是政府职能的退缩和市场价值的回归。表现在行政领域便是各国行政改革的兴起,开始了政府的重塑。其中最值得关注的是国家行政组织内部决策与执行的分开。这被称为是西方新公共管理改革的典范。以英国为例。1988年英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是在政府部门内部设立独立的执行机构,履行政策执行和服务提供职能。
  首先明确政府角色,在重新审查政府职能的基础上,将政府的决策职能与执行职能分离。政府的职能集中在政策与规划上,执行工作则由政府及社会的自治或半自治机构来承担。在中央各部建立政策核心司和执行机构,将政府机构中负责政策执行的公务员分离出来,设立“执行代理”机构,负责执行政策、管理具体事务;第二,实施准契约性质的合同管理制度。主管部长与执行机构负责人签定绩效合同,部长们主要关注预算总额和最终结果,各局则在预算支出、人事管理等具体事务上享有很大的自主权;第三,实行首长负责制及任期制。首长职位向全社会开放,竞争录用。首长任期一般为3—5年。执行机构的工作情况实行政务公开,以利于新闻

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