理解当代中国的中央与地方关系

减小字体 增大字体 作者:刘承礼  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2009-09-17 23:55:20
收支大包干);计划体制实行“块块为主,条块结合”,给地方以较大的管理权限;设想恢复协作区建制,建立协作区工业体系[3]。事实证明,这一时期的放权造成了地区和部门分割,加剧了混乱。
  1973年2月,国家计委起草了《关于坚持统一计划,加强经济管理的规定》,重新将经济管理权集中起来。然而,受“文化大革命”政治氛围的影响,中央集权的效果并不理想。1975年邓小平主持中央工作,开始各方面的整顿,整顿工作的核心就是加强权力的集中。1976年粉碎“四人帮”后,中央加强了铁路、邮电、民航等重要部门的统一领导,将部分税收、财政、物资管理权上收到中央,同时调整了一部分工业企业的隶属关系[5]。
  (二)改革开放以来的中央与地方关系
  改革开放以来,随着经济体制转型的发动与深入,中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权,而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理,改革开放后中央与地方关系调整的线索主要有两条,即财税体制改革和政府机构改革,前者涉及到中央与地方的财力格局,而后者则关系到中央与地方的事权结构。表2整理的政府文件大致支持这一判断。
     1.重塑中央与地方财力格局的财税体制改革
  改革开放以来,我国几次大规模的财税体制改革重塑了中央与地方的财力格局,为发挥中央与地方两个积极性奠定了物质基础。1980年2月推行的“划分收支、分级包干”财政管理体制将收支进行分类分成,其中收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,支出按企业和事业单位的隶属关系进行划分,地方财政自求平衡;经过两步利改税后,1985年调整为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,将过去的划分收入改为划分税种,形成中央税、地方税和共享税三类,支出方面则按隶属关系,划分中央和地方两级财政支出的范围,这有利于进一步明确各级财政的权利和责任,特别是使地方具有了自主行使财权的权限[4];1988年7月28日,国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》,推行了财政大包干制度,包括“收入递增包干”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等四种包干办法,按照一定的比例确保中央财政收入,增量部分留给地方政府[6]。这三次大规模财政体制改革的共同特征是放权让利,即扩大地方、部门和企业的财权和自主权,从不同程度上对中央与地方政府的收入结构进行调整,从而改变了中央与地方的财力格局,一方面调动了地方政府的积极性,另一方面却使中央财政陷入了弱势境地,并由此而减损了中央政府的宏观调控能力。针对这种不利局面,1994年1月1日起,国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制,其具体内容包括:(1)明确中央与地方的事权和支出划分;(2)按照税种划分中央与地方的收入;(3)中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期核定;(4)原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理;(5)确立了新的预算编制和资金调度规则[8]。分税制改革的推行使得中央财政

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