理解当代中国的中央与地方关系

减小字体 增大字体 作者:刘承礼  来源:www.zhonghualunwen.com  发布时间:2009-09-17 23:55:20
行政管理权全部集中到中央政府手里,而地方政府则设立了与中央经济部门相对应的经济管理机构,“条条”管理体制初告形成。与此同时,全国被划分为东北、华北、华东、西南、中南、西北六大行政区,中央对省级地方政府的领导要经过大区一级。不过,为了减少组织层次,增加工作效率,1954年6月中央撤消了大行政区。从1953年开始,我国进入第一个五年计划时期,对重点建设实行集中统一管理;实行直接计划与间接计[注:这七条放权原则分别是:(1)明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权;(2)凡关系到整个国民经济带全局性、关键性、集中性的企业和事业,由中央管理,其他的交由地方管理;(3)企业和事业的管理,应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理办法;(4)中央管理的主要计划和财务指标,由国务院统一下达,改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法;(5)某些主要计划指标和人员编制名额等,应该给地方留一定的调整幅度和机动权;(6)民族自治地方的各项自治权,应该作出具体实施的规定;(7)改进体制要逐步实现[4]。]划相结合的计划管理制度;对粮食等主要农产品实行统购统销[2],1956年后,市场调节逐步被取消,高度集中的计划经济体制基本建立。
  “一五”时期建立的高度集中的计划经济体制很快暴露出“集中过多、统得过死”的弊端,这严重地影响到地方增收减支的积极性,也造成了中央机构的臃肿。1956年4月,毛泽东在中央政治局扩大会议上发表了著名的《论十大关系》,谈到中央与地方关系时已经意识到了这一缺陷。1956年9月,周恩来在中共“八大”的讲话中,为改革过分集中的经济体制提出了七条放权原则。1957年9月,在中共中央召开的扩大的八届全会上,通过了陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定(草案)》、《关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定(草案)》、《关于改进商业管理体制的规定(草案)》等三个规定,对高度集中的经济管理权作了适度分解。1958年,伴随着“大跃进”运动,中央开始对高度集中的计划经济管理体制进行改革,包括减少计划分配物资、下放基建审批权、下放招工权,使地方政府获得了较大的自主权和独立利益。这些权力下放行动虽然调动了地方的积极性,促进了地方工业的发展,但下放得过多过急,否定了综合平衡,造成了比例失调、经济混乱[3]
  针对“大跃进”时期的放权过度,1961年转入五年调整时期。1961年1月,中央批转财政部《关于改进财政体制,加强财政管理的报告》,上收财权。同年1月20日,中央决定调整经济管理体制,除了重申财权要集中外,还强调中央要回收重要物资的管理权和分配权,货币发行权归中央;规定国家下达的劳动计划各地不许突破,所有生产、基建、收购、财务等工作上下一本账,不得层层加码。同时,中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》,提出“1958年以来,各省(市、区)和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权,放得不适当的,一律收回。”[2]经过调整,比例失调局面得到了扭转。
  此后不久,中央集权的弊病还是重新显露出来,放权势在必行。在1970年初召开的全国计划会议上,中央提出要扩大地方的管理权限,具体措施包括:大批中央直属企业下放给地方;对地方实行三个“大包干”(基建投资大包干、物资分配大包干、财政

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