关于新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2009-02-07 09:57:13

摘   要   本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程,分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾,针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾,结合国家、江苏省有关政策规定和实际,主要以定性研究的方式提出若干方法和途径。
关键词   土地规划;修编;研究;江苏省

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月,国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发[2004]133号),着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作;2005年5月,国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号),正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作,并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作,结合江苏省的土地利用规划工作的实际,我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路,为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。
一、土地利用总体规划的发展历程
(一)第一轮土地利用总体规划(1987—2000年)
1986年,我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》(1986年6月25日,经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过)。1987年,我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。
该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(FAO)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线,编制了首轮《江苏省土地利用总体规划(1987—2000年)》,但由于当时客观原因的存在,该轮规划编制完成后,基本上没有得到实施。
(二)第二轮土地利用总体规划(1997—2010年)
1996年,原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。从1997年开始,江苏省展开了《江苏省土地利用总体规划(1997—2010年)》的编制与修订工作,并于2000年基本结束。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年;其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
  (三)第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大:
1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响
⑴规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足
1998年以来,江苏省经济投资规模逐年递增,全社会固定资产投资完成额年均增长率达14.7%,远高于同期GDP平均增长速度。同时,基础设施建设、城镇新区开发、(新)工业集中区的发展使耕地占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标(如建设用地总规模与耕地保护)产生强烈冲击,客观上影响了规划实施进程。
经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度
人口总量增长、固定资产投资与经济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力,其中人口总量增长1%,建设用地增加0.44%;固定资产投资增长1%,建设用地平均增加0.077%;二三产业增加值比重在现有水平上提升1%,苏南地区建设用地数量将增加1.095%,苏中地区建设用地数量将增加1.079%,苏北地区建设用地总量将增加0.448%。
事实上,外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的主要原因,同时也是江苏省日益严峻的生态环境危机的主要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准确的把握,但受数据资料等因素影响,长期以来我们对土地利用结构变化与经济增长的数量关系把握不够充分,加上对经济增长方式转变进程过于乐观,直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。
江苏发展实际表明,大部分地区都不可能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平,但对于大部分地区而言,不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价(主要表现为农业用地和生态用地损失)在短期内迅速下降。同时,实证研究也表明,在经济较为发达的苏南地区,第三产业相对于第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用;在苏中地区,这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为负,但不显著;在苏北地区,这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为正。这更加充分地说明,经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴而就,只能是经济发展自身演进的结果。
现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体估计不足,同时对产业结构升级对建设用地扩展的抑制作用过分乐观,从而对土地利用总体规划实施的难度估计不足,在建设用地控制指标设计上缺乏适度弹性,导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。
2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响
⑴数据不足是现行规划科学性的重要障碍
现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作,因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地数据严重失真和1996年进行全省、全国土地详查数据汇总时部分地区(主要是经济发达地区)的土地数据并未及时更新,导致现行土地利用规划编制的数据基础失实,使得江苏省土地利用总体规划的数据资料相对不足。
⑵规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因
耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然《土地管理法》要求省级政府负责辖区内的耕地总量平衡,但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的政策体系。
⑶基础性研究不足影响现行规划的实用性
虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念,但是由于受数据约束与理论研究限制,规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究,导致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。
3、政策制度因素对土地利用总体规划实施的影响
⑴土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确
土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国重要的土地问题,对土地利用规划实施造成了不利的影响。土地产

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